Vicedecanatura Académica

En el modo en el que está configurado el esquema de financiación de la educación superior hay algo que no está bien, algo que hace ruido. Mi exposición es justamente sobre este ruido y mi diagnóstico es que surge de la contradicción -en algún punto- con nuestras ideas más básicas sobre la igualdad y la justicia. Es a este diagnóstico al que he llamado la escasez y la nada.

La Escasez es la simple evidencia de la situación precaria y constante en el que se mantienen las Universidades Públicas, como resultado de un sistema de financiación inadecuado e irracional que prolongó en el tiempo la crisis acumulada, prácticamente desde el origen de muchas de las universidades públicas. La Nada, es la falta absoluta de racionalidad en dicho sistema de financiamiento, que carece por completo de razones -objetivas o no- para explicar el esquema de asignación y distribución de recursos.

Dicho esto, la hipótesis que pretendo defender es la siguiente: La Ley 30 de 1992 falló al consagrar normativamente una falta de racionalidad y objetividad en la asignación y distribución de los recursos de las universidades públicas. Aunque los artículos 86 y 87 de la Ley 30 impusieron la indexación de los presupuestos y un aumento en la asignación de los recursos —lo que en teoría permitiría que se mantuvieran constantes, cuando menos, los presupuestos—, la falta de un diagnóstico claro y completo del problema produjo que la fórmula establecida no sólo no solucione el problema, sino que lo agrave, pues mantuvo el déficit histórico acumulado y amplió las brechas entre las universidades públicas con mayor presupuesto frente a aquellas que ya recibían menos antes de la Ley 30. Bajo este sistema, igual que Sísifo, las universidades públicas intentan constantemente cumplir sus fines y mejorar sin que exista, al parecer, la posibilidad de que ese esfuerzo cese y deje de ser, en muchas ocasiones, inútil.

Cuando se revisa el tema del financiamiento de la educación superior para tratar de encontrar las causas —o parte de ellas— en la crisis constante de las universidades públicas, todos los caminos conducen a un punto específico, la Ley 30 de 1992, concretamente, los artículos 86 y 87 de esta norma. No obstante, si se realiza una genealogía más profunda, se observa que esta norma no es el origen sino la prolongación de un problema que se ha venido agravando con el tiempo.

En efecto, los citados artículos solo mantienen en la práctica un mecanismo que venía de tiempo atrás, que se ha denominado un sistema de “inercia” (Álvarez y Cabarcas, 2012), que, lejos de solucionar los problemas de financiamiento de las universidades públicas, los prorrogaron y agravaron. La cuestión es que si se pretende encontrar cuáles eran los factores o los criterios de asignación de recursos para las universidades públicas previo a la citada norma tampoco se encuentran, es decir, no hay ninguna regla de ningún nivel que permita explicar cómo se asignaban y distribuían los recursos.

Por eso es un sistema inercial (Álvarez y Cabarcas, 2012), pues no cambió nada ni intentó corregir algo, porque, en últimas, no se tenía claro en qué consistía el sistema y cómo funcionaba. Tanto la Ley 65 de 1963 como los decretos 80 y 82 de 1980 y 728 de 1982 mantuvieron el modelo de financiamiento existente reglamentándolo apenas, sin analizar sus causas y tampoco sus consecuencias.

En un estudio de 2011 del Fondo de Desarrollo para la Educación Superior (Sánchez-Márquez, 2011) se calcula que la inversión en educación desde este año y en los diez años siguientes, debería estar entre los 21,63 billones de pesos y 59,93 billones, una cifra muy por encima de la que hasta el año 2019, según datos del Ministerio de Educación, se transfirió en total a las Universidades Públicas -$4.173.131-.

Ahora bien, este estado de cosas de la financiación de la educación superior lleva varios años. La financiación de la oferta y de la demanda ha estado sometida de forma recurrente a los mismos problemas durante muchos años. En el caso de la oferta, a una escasez producto de la cicatería pública y de un odio a la igualdad con varias razones de fondo, que mantiene a las IES públicas en un persistente estado de riesgo de ser definitivamente cerradas (Ranciere, 2006). En el caso de la demanda, el problema es similar. Créditos con exigencias incumplibles, costos impagables y en últimas acceso restringido. La movilidad social en ambos casos es precaria y los resultados generalmente pobres.

La ausencia o la ceguera de comprensión de la función social de construcción de capital humano de la educación termina por ponerla en competencia con otras formas de producción, sin considerar sus particularidades, dejándola en una situación de permanente crisis, pues “[d]adas las características particulares de estas actividades (educación, cultura y servicios sanitarios) y la tecnología usada para la prestación del servicio, no es posible que la productividad aumente, realizando modificaciones en la función de producción, por cuanto no poseen economías de escala. Esto conduce a que los costos de estas actividades crezcan siempre por encima de la inflación.” (Álvarez y Cabarcas, 2012).

A esta escasez perpetua se suma la Nada. La paradoja de la Nada. Ésta alude a la ausencia completa de razones objetivas que permitan explicar cómo funcionaba antes del 92 el sistema de financiamiento y cómo la distribución de los recursos asignados por el artículo 87 de la Ley 30, contribuirían a la reducción de las brechas entre las universidades públicas.

La distribución de los recursos establecida a partir de la Ley 30 de 1992 no solo perpetuó la disparidad hereditaria de las normas y del estado de cosas anteriores, sino que terminó por consagrar un modelo que aumentaría la brecha entre universidades públicas de primer nivel y universidades públicas de segundo y tercer nivel. En efecto, a lo establecido por el artículo 86 se suma lo que se derivó del artículo 87 de la mencionada ley. En resumen, el inciso 2 de este artículo y el parágrafo establecieron un sistema de distribución de recursos adicionales para las universidades públicas con base en un sistema de evaluación de la calidad que termina por asignar más recursos a las instituciones que tengan los mejores resultados en las evaluaciones y consiguientemente pueda afirmarse que ha elevado sus niveles de calidad.

Este modelo de asignación y distribución inercial (Álvarez y Cabarcas, 2012) de los recursos ha implicado que a partir de 1992, cuando se implantó la Ley 30, las universidades que ya recibían más presupuesto aumentarán la brecha respecto de aquellas que recibían menos, pues los criterios normativos que hacen depender la distribución de parte de los recursos, de factores como la calidad y, en todo caso, como resultado de la evaluación de cada institución de educación superior, producen en la práctica que aquellas universidades que han hecho las mayores inversiones en los factores que permiten el aumento de los criterios de los cuales depende la calidad tengan más posibilidad de participar de la distribución de estos dineros, con lo cual se produce un aumento incesante de la distancia entre unas universidades y otras, lo que termina reflejado en los rankings.

No se trata de discutir los modelos de evaluación de la calidad de las universidades públicas. Este texto no se ocupa de discutir los contenidos de la noción de calidad, ni los criterios para definirla en el contexto de la educación superior (Miñana y Rodríguez, 2011). El punto es cuestionar un modelo de distribución de recursos que no soluciona los problemas históricos recurrentes, sino que los agrava y perpetúa.

La conclusión que se deriva de esto no puede ser la de redistribuir simplemente los recursos entre todas las universidades públicas, como forma de resolver el aparente problema de igualdad. No se sugiere esto, pues, entre otras cosas, es inconstitucional y violaría el principio de no regresividad.

Por otra parte, comparar las universidades simplemente porque son universidades y son públicas es una forma equivocada de abordar el problema, pues los problemas de financiamiento dependen, además de factores históricos, de especificidades de cada institución y de problemas acumulados que configuran la crisis generalizada del sistema de educación superior pública (Gómez, 2018).

El anacronismo de la Ley 30 parece ser el diagnóstico general respecto de la financiación de las universidades públicas. Este anacronismo se expresa en varios problemas, por mencionar solo los más importantes: 1) los presupuestos de las universidades no reflejan su situación real; 2) la metodología utilizada en el análisis a la información contable de las universidades no siempre es apropiada; 3) una errónea percepción institucional de las universidades públicas como un efecto no querido de la Ley 30 de 1992; 4) los aportes de la Nación fraccionados no cubren los costos reales en el tiempo de la educación, y 5) gran parte de los recursos incluidos bajo la cuenta de educación superior no son administrados por las universidades (SUE-2012). Sumados a estos efectos directos de la Ley 30 de 1992, existen otros factores como decisiones legales y jurisprudenciales que, en aras de garantizar derechos fundamentales, terminan por afectar negativamente los presupuestos de las universidades públicas (SUE-2012), sin que se reconozcan dichos impactos por parte del Gobierno; además de los costos derivados de la acreditación docente, las necesidades de infraestructura y de plataformas tecnológicas.

Este nuevo modelo normativo puede partir de principios que ya han sido formulados como propuestas de reforma que contribuyan a la creación de un nuevo modelo financiero que garantice su sostenibilidad. Progresividad, permanencia de los recursos, crecimiento de los recursos, costos compartidos, heterogeneidad, coherencia con las metas de desarrollo, cobertura, permanencia, calidad, pertinencia y desempeño institucional, transparencia y rendición de cuentas responsable y adecuada son los principios que constituyen el punto de partida según el Consejo Nacional de Educación Superior (Cesu, 2014).

En conclusión, si bien es cierto que previo a la crisis actual el sistema educativo ya experimentaba una crisis profunda, esta coyuntura puede ser una oportunidad para incluir cambios significativos que produzcan impactos de corto, mediano y largo plazo en la educación, con miras a lograr mejor calidad, más inclusión y un adecuado cultivo de la humanidad (Nussbaum, 2005). Esta propuesta se basa en la idea de que la educación juega un papel fundamental no solo en el diagnóstico de los males e insuficiencias de los sistemas de gobierno, sino en la búsqueda de soluciones que permitan su superación. En este sentido, parece obvio suponer que se requiere el aprendizaje de un cierto tipo de competencias y de habilidades técnicas y tecnológicas necesarias para responder a los desafíos más urgentes que la expansión de las sociedades impone. Pero no solo esto, también parece ser necesario entender los problemas que deben enfrentarse en el proceso de transformación de los estudiantes en ciudadanos para la democracia. Personas capaces de reflexionar y discutir sobre la dificultad de conservar instituciones basadas en el respeto y en la protección igualitaria de la ley, capaces de resistir las tentaciones fáciles de la violencia grupal o de los sistemas de jerarquía, de la estigmatización y menosprecio de las minorías y del recelo y denigración de los extranjeros (Nussbaum, 2011). Esta es la educación que se requiere y para la que se deben encontrar formas adecuadas de financiamiento.

Referencias

Banco Mundial (2020). Covid-19: impacto en la educación y respuesta de política pública. Recuperado de tinyurl.com/yxstym8x

Álvarez Jaramillo, J.. y Cabarcas Charris, F. (2012). Las disparidades en regionales en los aportes a la educación universitaria en Colombia. Recuperado de https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-341902_archivo_pdf.pdf

Cesu (Consejo Nacional de Educación Superior) (2014).Acuerdo por lo Superior 2034- Propuesta de Política Pública para la excelencia de la educación superior en Colombia en el escenario de la Paz. Recuperado de tinyurl.com/y4cdnd5a

Congreso de la República. Ley 30 de 1992.

Gómez, M.. (2018). Educación superior: la crisis de financiación oculta la crisis del sistema. Recuperado de  tinyurl.com/y49vwwko

Miñana Blasco, C. y Rodríguez, J. G. (2011). Calidad de evaluación y acreditación en la educación superior. A propósito de un proyecto de reforma en Colombia. Pensamiento Jurídico, 31. Recuperado de https://revistas.unal.edu.co/index.php/peju/article/view/36728/39687

Nussbaum, M. (2005). El cultivo de la humanidad. Una defensa clásica de la reforma en la educación liberal. Barcelona: Paidós.

Nussbaum, M. (2011). Sin fines de lucro. Por qué la democracia necesita de las humanidades. Madrid: Katz Editores.

Sánchez Torres, Fabio; Márquez Zúñiga Juliana (2011). La Educación superior de Calidad ….¡ Cuesta! -Modelo prospectivo de análisis de inversiones, costos y financiación de la oferta para una educación superior con estándares de calidad, cobertura y pertinencia en Colombia, a 2020. FODESEP, UNIMINUTO, CUN, CEDE: Corporación Universitaria Minuto de Dios. Unidad Editorial, 2011.

SUE(Sistema Universal Estatal)(2012). Desfinanciamiento de la educación superior en Colombia. La realidad de la crisis en el sistema de financiación de las universidades estatales. Recuperado de https://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-341914_archivo_pdf.pdf